专家谈靠清理农民工调控北京人口：匪夷所思

　　“太胖”，习近平总书记在2014年2月调研北京时，曾这样比喻北京如今臃肿的身材。而在各项沉重的指标中，人口是挥之不去的话题。在2014年北京“两会”上，“人口”是被提及次数最多的关键词，足足182次。

　　这可能是北京最不愿意看到的“提前完成规划目标”。早在2010年，北京人口就整整提前10年，突破了1800万的人口规划目标。

　　伴随着人口的节节飙升，各种传言也不胫而走。北京将迁走500万人、清理农民工、靠高房价遏制人口……北京及全国“两会”期间，一些人大代表、政协委员的发言，往往成为网友喜闻乐见的段子。

　　如今，北京总体规划即将修改，不出意外的话，人口目标将会是调整的重点。北京的人口容量上限到底在哪里？人口该往哪里疏散？6位权威专家帮您求证传言真伪，并理清未来人口趋势。

　　专家档案

　　段成荣中国人民大学人口研究所所长

　　陆杰华原国家人口和计划生育委员会专家委员会委员

　　翟振武中国人口学会常务副会长

　　赵燕菁厦门市规划局局长、原住建部中国城市规划设计研究院副总规划师

　　周江评美国爱荷华州立大学博士

　　原新南开大学人口与发展研究所教授

　　1 会有五百万人疏散至河北吗？

　　陆杰华：不是很了解。但北京一直希望疏解人口，现在这种呼声越来越强烈。无论是疏散500万还是100万人，首先需要在城市功能定位上更明确。城市功能不疏解，人口很难疏解的。

　　周江评：人口和产业的集聚和扩散，受客观经济规律的影响。主观安排比如政策扶持或资源输出有一定作用，要在认清客观规律的基础上因势利导才可能有所作为。否则，很可能事倍功半。

　　2 北京控制人口的政策为何会失效？

　　段成荣：城市化在现代化过程中，人口要由农村向城市集中，这是一个基本过程。几十年里，我们一直有意识或者无意识地希望回避这个过程，甚至希望阻止逆转这个过程，这种想法在很长时间内成为整个国家城市发展战略的基本思路。以这样一种违背规律的想法为指导制定出来的种种规划，达不到预期效果，应该是预料中的事。

　　陆杰华：现在主要是“以业控人，以房管人，以证管人”，但“以业控人”并没有落地。在GDP的现实压力下，北京一边提疏解功能，一边又在不断上马产业项目，“以业控人”的政策目标被架空。政府的大量工作在“以房管人”和“以证管人”的末端管理，人都进来了，再去管。

　　1990年代北京建设卫星城，初衷是希望人口向卫星城分流。到现在已二十多年，卫星城没有发挥实际作用。21世纪初，我们确定了《2004-2020年城市总体规划》，把城市分为四个功能区，核心区、拓展区、新区和生态涵养区。规划中人口是分流了，但是产业没有分流，人口没有随着产业分散。之后，政府也在新区建了很多安置房，但百姓人走了，户口不愿走，造成人户分离。

　　赵燕菁：高水平的公共服务和隐性的各种补贴，是北京作为一个首都无可改变的特征。只要这个特征不变，北京就必然是一个政策洼地。研究如何不让人口流入北京，就像研究如何让水不向低处流。

　　3 一些专家提出的高房价、高学历、清理农民工等措施，能否控制住北京人口？

　　陆杰华：这些手段都和发展思路相违背了。在计划经济体制下，完全靠行政手段可以奏效，但现在效果越来越不明显。大多数人并没有把这些流动人口驱赶出北京的想法，本地人口和流动人口能够相互融合，这样才能使我们的城市发展有序。

　　我觉得未来北京市的人口调控应该走这样的思路：政府制定规划，市场决定岗位，个人决定去留。政府不能控制人，政府要管的是产业、是规划，让市场去决定这个岗位，个人决定我是不是留在北京。

　　周江评：在社会主义市场经济的条件下，房价应主要由市场确定。中央也明确了政府要退出市场能够发挥作用的领域。我不知道专家高房价的主意是怎么得来的。

　　高学历不等于市场或社会对人才的真实需求。但无论是北京还是别的城市要发展好，无论是学术型和技能型的人才都离不开。我们怎么能通过学历控制人口？

　　清理农民工的想法，更是让我匪夷所思。今天，中国的任何一个城市要正常运转，根本离不开一定数量的农民工。如果有所谓的清理政策，造成有关工作的用工短缺，那就不是人口控制的问题了，而是城市能否正常运转的问题。

　　4 北京到底能容纳多少人？

　　翟振武：仅看用地的话，北京三四千万人都能活。但是现在环境污染、交通、垃圾问题，居住成本也越来越高，已经非常不合适了。但人口继续增加，环境只能更差，目前北京两千多万人，已经很多很多了，能维持最好。世界有几个城市两千多万？今后人口总数不会降低，增速减缓是能做到的，相当长时间不会超过三千万人。

　　赵燕菁：十几年前，我提出一个规划命题，那就是规模并不重要，关键是结构。在我看来，最优规模是相对的概念，它取决于对应的城市结构。一个大象和一个蚂蚁，谁的规模是“最优的”？显然，脱离一定的结构，规模的合适与否压根就是无解。与其控制规模，不如控制结构。但问题恰恰是我们不知道什么是“最优的”结构。控制城市人口，关键是转变城市结构，成为更有承载力的城市。大家现在不讨论城市结构，而讨论城市大小，这些都是伪命题。有合理的城市结构，北京再容纳上千万人都可以，如果结构不合理，即使人口再减少一半，也会超出城市的承载力。

　　5 北京人口会疏散到哪里去？

　　翟振武：只有河北周围形成比较有吸引力的城市，对北京疏散人口才有效果。否则还是不行。事实上，河北也是有条件的，建议尽快做一批中型城市。

　　赵燕菁：在北京，各区存在平行的竞争关系。如果现在的行政结构不变，北京一定还会像历次规划一样，按照各方角力的结果向四周蔓延——各方向蔓延的多寡，取决于各区财政能力的强弱。但那不是北京人口的疏散。如果要想真正疏解人口，使北京中心城区的人口流向周边，唯一的办法就是创造一个比北京公共服务更好的地方。我想不出除了把行政中心迁出北京外，还有什么更好的办法可以做到这一点。

　　6 五环内会不会变成人口限制区？

　　原新：应该限制五环以内的发展。我建议把物流、批发市场都搬到六环或者以外。这些行业都涉及到很多人力。前提是项目先走，人才能走。北京的人口不是一个无解的难题，关键是有没有决心，有没有落实。

　　周江评：任何的政策都是有两面性的。以上的控制，短期内可能会有一定效果。但是，上有政策，下有对策，政策可能会出现我们意想不到的结果，例如北京沿放射型的高速公路周边出现蔓延式人口和产业分布的情况，城市发展郊区化——这些一度是我们城乡规划人力图克服的问题。对于北京市的人口管理和调控，一定是要组合政策，疏导和控制相结合，任何一个孤立的政策一定是低效乃至无效的。

　　7 北京可以学习哪个城市的人口经验？

　　段成荣：国际上推崇的是巴黎经验，巴黎中心城区外围建了七个卫星城，但这些卫星城不只是卧城，而是有很强的经济功能的。人口就不会像我们这样，晚上住在卧城，白天挤到城市里。

　　原新：可以学习澳大利亚首都堪培拉，只是一个单纯的政治中心，不会追求GDP和经济发展，作为一个首都来说，总觉得更多是一个政治文化信息中心，而不应该成为一个经济中心，否则人只能越来越多。

　　周江评：美国立国之初，首都是设在费城的。之后，经过各州的政治协商，首都设立在了华盛顿特区。华盛顿的规划建设者把华盛顿的主要功能定位在了政治中心，而非产业、文化、经济等中心。这让华盛顿的功能相对简单，人口也不容易膨胀。

　　第二是德国，1990年德国重新统一之后，德国人把首都从波恩迁回了柏林。他们把大部分的联邦政府机构及其附属单位陆续地迁到了柏林，另外一方面他们把6个联邦政府机构及其附属单位留在了波恩，同时大力鼓励联合国、国际组织的各种机构进驻波恩。到今天，柏林因为有波恩的存在，没有出现人口井喷的情形。

　　第三，荷兰的海牙和阿姆斯特丹，则是分别承担了政治功能(海牙)和经济、文化功能(阿姆斯特丹)。邻近的鹿特丹，则是荷兰的航运中心。因为功能的相对分散，三个城市人口总数都不是很多，然而，三个城市及其周边大大小小的城镇，组合形成的兰斯塔德地区，却是世界上人口最密集的城市区域，也是世界上生活品质最高的城市区域之一。